（一）线索受理阶段

 

 

 

 

1.案件线索来源。从试点开始，检察公益诉讼案件线索来源是“履行职责中发现”，其范围实际上是非常宽的，唯一的限制是不要上门找案件。《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十四条对此进行了明确：“公益诉讼案件线索的来源包括：（一）自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的；（二）人民检察院在办案中发现的；（三）行政执法信息共享平台上发现的；（四）国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的；（五）新闻媒体、社会舆论等反映的；（六）其他在履行职责中发现的。”

 

 

 

2.案件线索的评估管理初步调查阶段。这是外围调查阶段，要评估案件线索的真实性、可查性和检察机关的办案风险，一般要将公益诉讼案件线索报上一级检察院备案，或报省级检察院备案。《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十七条：“人民检察院应当对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查，并形成《初步调查报告》。”

 

 

 

3.案件管辖审查。（《人民检察院公益诉讼办案规则》第十三至十八条、第二十五条）

 

 

 

4.立案。如果案件线索审查的结果属于本院管辖，应当进行立案审查。《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十八条：“人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查。”第二十九条：“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。”第三十条：“检察官对案件线索进行评估后提出立案或者不立案意见的，应当制作《立案审批表》，经过初步调查的附《初步调查报告》，报请检察长决定后制作《立案决定书》或者《不立案决定书》。”第七十条：“人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。磋商可以采取召开磋商座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行，并形成会议记录或者纪要等书面材料。”

 

 

 

（二）诉前审查阶段

 

 

 

行政公益诉讼的诉前审查阶段包括以下几个步骤：

 

 

 

1.诉前审查内容。第一确定行政机关的法定职责，该行政机关不履行职责的行为涉及哪些法律法规规章，哪些职责是直接对行政机关规定的。第二是参考权力清单。第三是关于派出机构的问题，许多行政部门有派出机构，职责来源不一样，有些是法律法规直接规定的，有些是派出机关委托的。

 

 

 

2.调查收集证据。（《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十四条至第四十四条）值得注意的有两点，一是调查收集证据不得以限制人身自由的方式进行，二是公益诉讼可以组织听证，听证形成的书面材料是人民检察院依法办理公益诉讼案件的重要参考。

 

 

 

3.审查报批程序。办理行政公益诉讼案件，须由检察官办案组承办，不能由独任检察官承办。

 

 

 

4.诉前审查报告。《诉前审查报告》是诉前审查阶段的重要文书，要对认定的案件情况，依照法律规定和司法解释的相关规定，详细论述本案是否适合发出检察建议。

 

 

 

5.终结审查决定书或检察建议书。案件经过诉前审查后有两种走向，如果发现没有问题，就以总结审查来处理，制作《终结审查决定书》；如果发出检察建议，就要写明检察建议内容。检察建议是提起行政公益诉讼的前提，未经检察建议不得提起诉讼。给行政机关的检察建议具有针对性和概括性，针对性是指行政机关不依法履行职责的行为以及行为造成公益受损的事实，概括性是指尊重行政机关保护公益的第一顺位，对究竟采取哪些具体的处理手段、罚款多少是行政权范围，一般只做概括建议。

 

 

 

四种情形应该作出终结案件决定。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十四条：“经调查，人民检察院认为存在下列情形之一的，应当作出终结案件决定： （一）行政机关未违法行使职权或者不作为的； （二）国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的； （三）行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的； （四）其他应当终结案件的情形。 终结案件的，应当报检察长决定，并制作《终结案件决定书》送达行政机关。”

 

 

 

民事公益诉讼的诉前审查阶段包括以下几个步骤：

 

 

 

1.诉前公告。民事公益诉讼与行政公益诉讼程序不同，检察机关需要在法律规定的机关或社会组织不提起诉讼的情况下才可以提起民事公益诉讼。

 

 

 

2.支持起诉。支持起诉是较为独立的程序，检察机关发出公告后，其他主体提起诉讼，申请检察机关支持起诉。检察机关支持起诉不一定出庭，可以帮助协助调查证据，向法院提交支持起诉意见书。

 

 

 

（三）起诉审查阶段

 

 

 

行政公益诉讼中包括跟进调查和起诉审查报告。跟进调查是指行政机关回复检察建议或者检察建议期满以后对行政机关的整改和公益恢复情况进行的调查。《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十四条规定：“经过跟进调查，检察官应当制作《审查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：（一）终结案件；（二）提起民事公益诉讼；（三）移送其他人民检察院处理。”跟进调查后可能出现三种结果，一是终结案件，一是提起诉讼，一是移送处理。如果提起诉讼，要撰写《行政公益诉讼起诉书》，检察机关身份为公益诉讼起诉人，并提出两项诉讼请求，一是确认行政行为违法，二是判决依法履行职责。

 

 

 

（四）一审阶段

 

 

 

《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条规定：“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。”

 

 

 

《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十六条规定：“有下列情形之一，社会公共利益仍然处于受损害状态的，人民检察院应当提起民事公益诉讼：（一）生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的；（二）没有适格主体，或者公告期满后适格主体不提起诉讼的；（三）英雄烈士等没有近亲属，或者近亲属不提起诉讼的。”

 

 

 

在起诉时，检察机关要向法院提供三项材料：公益诉讼起诉书，国家利益或社会公共利益受到损害的证明材料，履行诉前程序后行政机关仍不履行职责的证明材料。